深圳产业空间“突围”：深莞惠探索共建合作试验区

　　本报记者 王帆 深圳报道

　　导读

　　试验区内的地区生产总值、税收存量归当地所有，增量部分由深莞惠三地政府在协商基础上按比例分成，提升中心城市辐射带动作用。

　　在一线城市中，总面积不足2000平方公里的深圳，是最小的一个。如何通过创新合作突破自身的界限？

　　这已经成为深圳近年来探索的一大命题。近日，在深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导第十一次联席会议上，深莞惠三地提出在临深区域共同打造区域协同发展试验区。此外，深汕特别合作区工作方案被披露出最新的进展。深圳正在编制的最新一版城市总体规划也曾透露，要在50公里范围内配置深圳作为都市圈核心城市所应有的资源。

　　随着高速发展，目前深圳土地资源紧张问题日益突出，产业和居住人口逐渐往周边城市溢出。但如何真正形成打破行政区划的“想象中的共同体”，仍然需要强大的改革魄力。

　　共建协同发展试验区

　　房地产领域常提及的“临深”概念，正式进入官方语境。

　　根据深莞惠经济圈（3+2）党政主要领导第十一次联席会议传递出来的消息：为进一步促进深莞惠三地协同发展，助推珠三角打造世界级城市群，在深莞惠经济圈（3+2）合作机制上，参照深汕特别合作区有关做法，推动在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域，规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

　　具体而言，试验区内的地区生产总值、税收存量归当地所有，增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成，提升中心城市辐射带动作用。

　　接下来，深圳、东莞、惠州将积极探索创新合作机制、合作模式，明确试验区选址、发展定位、空间布局、主导产业等因素。

　　无论是从官方规划还是从民间的往来情况来看，深圳、东莞、惠州三座城市早已形成了密切关联。4月22日，在深圳召开的一场“城市共创大会”上，万科董事会名誉主席王石表示，尽管深圳特区的行政管理范围只有2000平方公里，但是在观念、规划、产城融合等方面应该超越2000平方公里的概念。

　　但跨区域、一体化发展往往面临各自行政区划体制的挑战。中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所副所长胡彩梅曾告诉记者，不同城市的经济活动已经连为一体，但经济指标仍然按照行政区域来统计，导致反映问题并不准确或全面。有必要建立起都市圈化的统计体系，并改革地方政府考核和激励的方式，破解区域治理的难题。

　　深莞惠此次提出的正是沿着这种方向的改革探索，先在划定的小范围内试点。其实，这一思路早在几年前就曾开垦过“试验田”。

　　2010年，深莞惠共建“坪新清”产业合作示范区，这一片区位于深圳市龙岗区坪地街道、东莞市清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇间，是三市接壤处。

　　当初的构想是，突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约，创新区域合作机制，为建设“深莞惠城际高新技术产业带”探路。但因为磨合不易、体制未能突破，这一合作在2年后归于沉寂。

　　中国城市和小城镇改革发展中心规划院战略所所长杜澍告诉21世纪经济报道记者，相近的考核标准使得地方政府在合作成果分配时存在着较强的竞争关系，导致合作成本较高。

　　中国（深圳）综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁也认为，这种区域联合的发展模式常见的管理体制为“联合管理”或“齐抓共管”，但实际执行起来有很多具体问题要破解。

　　理顺合作机制

　　近年来深圳持续在推进深莞惠三地一体化的进程，并且远不只局限在产业合作领域。

　　当前，深圳正在编制最新一版城市总体规划，参与规划的相关人士曾向媒体表示，很多深圳人居住在东莞、惠州，也有东莞、惠州两地的人居住在与深圳交界的地区。公共服务设施要按照适用的标准去配置，达到区域高度协同、共同繁荣发展。[page]分页标题[/page]

　　深圳规划国土委曾在2017年表示，为了完成保障房的建设目标，在深莞惠三地采用合作开发模式筹集建设人才住房是其中一种重要渠道。

　　轨道交通方面，到2022年，深圳的城市轨道运营里程将比现在增加一倍，达到580公里，多条线路与东莞、惠州衔接。

　　与几年前相比，区域一体化的程度越来越高，从产业、交通到居住，深莞惠的融合越来越深。政府层面提出探索公共服务配套均等化、跨区域建人才房以及加强轨道交通连接，更像是客观形势的一种倒逼。

　　杜澍告诉记者，这些探索同样与机制、规则的制定紧密相关，包括建设运营成本的分担、土地等相关获利的分成等等。在国外的都市圈经验中，通常会建立权威性高于各地方政府的区域协调机构，但在国内的行政体系中，在两级政府间再增加新的协调机构相对困难。如果由合作方各自派出干部组成协调管理机构，通常又会出现干部对各自本级政府负责的情况，

　　而在诸多观察人士看来，在跨区域共建合作中，由单个主体主导的模式更具有可操作性。去年迎来管理体制变革的深汕特别合作区，正是一改过去深圳、汕尾两地共管的方式，开启了由深圳全面主导、汕尾积极配合的新时代。

　　据《南方都市报》报道，近日深圳发布实施的《关于深圳市组织实施深汕特别合作区机制体制调整的工作方案》提出，将合作区作为深圳市一个重要经济功能区，按“10+1”（原有10个区+深汕特别合作区）模式给予全方位的政策和资源支持。

　　根据方案，鹅埠镇、小漠镇、鲘门镇、赤石镇（含圆墩林场）按行政区划有关规定和调整程序改设为街道，开展居民身份证、户口本、门牌、车牌、驾驶证、社保卡更换等工作。

　　此外，合作区财税纳入深圳市区财政体制范围，由深圳市全权管理；合作区地税局由广东省地税局管理调整为深圳市地税局管理，报请国家税务总局将合作区国税局调整为深圳市国税局管理；引进并开工一批重大产业项目，尽快形成产业集聚效应。

　　自去年三季度起，深汕特别合作区的GDP开始纳入深圳市统计体系。

　　宋丁告诉21世纪经济报道记者，深汕特别合作区由深圳来主导，推进产业发展的阵势会大大加强，合作区未来还将进一步辐射到整个汕尾地区。管理模式的变化其实是解决了长期困扰的问题，总之要先让这个地方“活”起来。

　　4月9日，广东省常务副省长林少春在深汕特别合作区主持召开合作区体制机制调整现场办公会，他指出，合作区体制机制调整是一项重大的改革创新，很多工作没有先例可循。这对于拓展深圳市发展空间，带动汕尾市跨越式发展，具有十分重要的意义。