财预〔2018〕28号文及相关政策分析

　　2018年4月3日，财政部和住房城乡建设部发布了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》(财预〔2018〕28号文)。该文件对地方政府棚户区改造专项债券的申请、发行、使用、偿还及相关管理做了详细的规范。这是继《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)、《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕62号)、《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预〔2017〕89号)、《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预〔2017〕97号)等文件发布以来，有关地方政府专项债券的又一重要文件，反映了近年来财政部坚持“开前门、堵后门”的理念，正会同有关部门加快建立规范的地方政府举债融资机制。

　　东方金诚对28号文的基本观点如下：

　　第一，棚户区改造是推进高质量发展和打好扶贫攻坚战的重点领域，未来三年棚户区改造计划仍面临较大的资金缺口，急需多渠道筹措资金。根据《2018年政府工作报告》，五年来全国棚户区住房改造2600多万套，2018年将启动新的三年棚改攻坚计划，当年开工580万套。

　　第二，推出棚户区改造专项债券是财政政策支撑棚户区改造的重要举措，预计在获得财政政策的倾斜后改造将加速推进。专项债券的发行将为政府实施棚户区改造提供稳定的资金来源，对于加快棚户区改造提供了坚实的财政资金保障。

　　第三，在棚户区改造专项债券资金的支持下，棚户区改造项目将为城投公司的市场化发展提供重要的转型方向。在《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预[2017]87号文)中指出棚户区改造项目仍可以采用政府购买服务的形式。一方面，相当一部分城投公司在前期参与了大量的棚户区改造项目，具有承接棚户区改造项目的基础；另一方面，地方政府将采取多种项目建设模式实施棚改项目，包括代建、PPP、政府购买服务等，且棚改项目下政府购买服务所需的资金可能获得专项债券资金的保障，因而城投公司承接棚改项目将能产生稳定可预期的经营性现金流，符合市场化转型的方向。

　　第四，预计信用类债券仍将在棚户区改造领域发挥重要的补充作用。一方面，棚改领域的资金缺口较大，完全依靠专项债券投入财政性资金完成棚改任务并不现实，仍需充分发挥社会性资本的作用；另一方面，城投公司等棚改项目承接主体在项目上能产生较为稳定的经营性现金流，也为通过信用类债券募集参与棚改项目建设资金提供了偿付保障能力。 (东方金诚公用事业部技术总监 张子范)