22万亿地方债务清理战打响 新疆率先叫停政府类项目

　　今天，新疆发改委网站一篇文章，引起市场各方高度关注。

　　此文，要求新疆PPP项目全线停工，对于目前已开展前期工作的建设项目，凡是资金来源落实不了的，一律不得上报，一律不予受。

　　地方债务存量已攀至22.2万亿元

　　显然，这与当前去杠杆防风险有关。毕竟政府债务中，约三分之二是地方债务，这是政府债务的核心。

　　根据4月2日中财委首次会议要求，地方政府和国企要尽快降杠杆，清理债务。新疆此举正是落实中央要求的政策。新疆发改委的具体政策正是在这个大的政策背景下，落实的结果。

　　为了约束地方政府债务的膨胀，近些年来，中央出台了一系列的措施和文件，但是效果并不显著。总有地方政府为了政绩，通过各种金融创新手段寻求到新的融资渠道。当然，如果没有地方政府在发展经济方面的努力和相互竞争，中国的经济奇迹也是不可想象的。

　　但是，经济发展到了今天，地方政府债务失控越来越成为全国经济发展的掣肘和隐患。有统计显示，如果将地方政府融资平台债务计入政府杠杆，政府债务/GDP将达到65%左右。而根据券商中国的统计，仅仅地方政府债券存量与城投债存量合计，当前地方债务存量达到22.2万亿元。当然，这个统计没有办法将所有的地方融资平台的债务都统计进来。

　　显然，地方政府为了经济增长的任务，积攒了太多的债务，而这些债务每年产生的利息支出就是一笔不可小觑的地方财政负担。更值得注意的是，这些债务的抵押品是土地。一旦房地产价格长期低迷，土地的出让价格和作为抵押品价值都将下跌。这时，地方政府为了偿债，可能需要出让更多的土地，从而导致地价进一步下跌，形成可怕的债务-通缩现象。这在2014年曾出现，这也是地方政府很难忍受长时期的房地产调控的重要原因。

　　如今，中央财经委员会第一次会议明确要求，地方政府和国企要尽快降杠杆。在这个背景下，结合新一轮最严格“冻楼”调控措施，以及财政部对于地方债务的进一步管控来看，土地抵押品的紧迫性和重要意义，已经跃然纸上，中央政策对于地方债务风险去化的急迫性已经一日千里。

　　新疆全面部署化解政府债务风险

　　今天，《新疆自治区发展改革委立即行动细化工作措施坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》，成为市场关注重点。这份文件提到：自治区发展改革委今后不再下达固定资产投资任务分解，用好国家下达的中央预算内资金，有多少钱干多少事。

　　“采取坚决有效的措施，全面清理2017年以来的政府投资项目，会同财政、审计等部门摸清地方政府隐性债务情况。”“对于已开工建设且形成政府债务或政府隐性债务的项目，必须在规定期限内偿还化解政府债务或政府隐性债务，否则必须立即停止项目建设。对于目前已开展前期工作的建设项目，凡是资金来源落实不了的，一律不得上报，一律不予受理。”

　　新疆准东地区政府已经在行动：

　　地方政府降杠杆成防风险重头戏

　　其实，新疆此举也正是落实中央精神的具体政策落地。根据4月2日，中央财经委员会第一次会议要求，地方政府和国企要尽快降杠杆。

　　会议强调，防范化解金融风险，事关国家安全、发展全局、人民财产安全，是实现高质量发展必须跨越的重大关口。精准脱贫攻坚战已取得阶段性进展，只能打赢打好。环境问题是全社会关注的焦点，也是全面建成小康社会能否得到人民认可的一个关键，要坚决打好打胜这场攻坚战。

　　显然，此次会议明确提出地方政府和企业同时去杠杆，意味着上述两个领域将成为去杠杆政策落地的核心领域。而防范和化解地方政府债务风险依然是今年防风险重头戏，为防范潜在地方政府债务风险，需要化解存量债务，遏制隐性债务增量。财政部近期连续公布两份文件，来进一步加强地方政府债务管理，稳妥化解存量债务和隐性债务风险。[page]分页标题[/page]

　　地方债券总量超越国债

　　中国地方政府的债务到底有多少？这是一个不容易回答的问题，因为依据统计口径不同、研究角度不同，我们可以得到截然不同的数据。

　　首先，最容易确认规模的是地方政府债券。

　　自从2015年地方政府债务置换启动以来，地方政府债每年发行规模均超3万亿元，且存量规模在2017年年末首次超越国债，成为债券市场中存量规模最大的单一品种，让任何投资者都无法忽视。

　　数据显示，地方政府债在2015年、2016年和2017年的发行规模分别为3.84万亿元、6.05万亿元和4.36万亿元，相较之下，国债的年度发行量分别为2.11万亿元、3.07万亿元和4万亿元，地方政府债比国债的发行量要高出81.97%、97.20%和8.84%。

　　截至2017年年末，参照财政部数据，地方政府债务余额达到16.47万亿元，其中政府债券达14.74万亿元，非政府债券形式存量政府债务有1.73万亿，地方政府债券规模在这一年首次超越国债。

　　此外，由于2018年8月是地方债务置换3年的最后期限，可以预计上述1.73万亿元非政府债券形式存量政府债务中的大部分都将会被置换，因而8月前应会有较多的置换债券发行。

　　在最新存量数据方面，据券商中国记者统计，参照统计口径，债市总量当前达到76.01万亿元，其中地方债有3444只、债券余额达到14.96万亿元，位居市场第一、占比达到19.69%。

　　就剩余期限分布来看，当前的地方债中，有9.14万亿元地方债将在5年内到期、占比61.08%，有4.55万亿元地方债将在3年内到期、占比30.4%，同时有1.02万亿元地方债将在1年内衣到期，占比达6.8%。

　　就发行地区来看，全国约30%的地方债余额集中在江苏、山东、浙江、四川和贵州等5个身份，其中江苏省位居第一，共有地方政府债133只，债券余额1.09万亿元，占全国余额的比例达7.29%。

　　其次，值得关注的是城投债规模。

　　虽然《国务院关于提请审批批准2015年地方政府债务限额的议案》已规定，禁止将城投债等企业债纳入地方政府债务，但考虑到地方政府对城投债实质上存在某种形式的担保责任，城投债一定程度也是地方债务。

　　据统计，截至目前，城投债规模达到7.24万亿元，其中有3.69万亿元的城投债将在3年内到期、占比51.04%，有1.21万亿元的城投债将在1年内到期、占比16.68%。

　　就存量地区分布来看，当前城投债主要集中在江苏、湖南、浙江、天津、重庆，对应的债券余额分别为1.31万亿元、4773.69亿元、4378.82亿元、4012.56亿元和3852.66亿元，余额比重分别为18.06%、6.59%、6.05%、5.54%和5.32%。

　　因此，如将地方政府债券存量与城投债存量合计，当前地方债务存量达到22.2万亿元。

　　管住地方政府债务失控需要多大力度？

　　近年来，地方债务问题持续困扰我国经济，管理也日趋严格。

　　根源在于地方层面政企不分，部分地方政府通过城投公司等带有政府背景的企事业单位过度干预经济，通过各种金融创新手段寻求到新的融资渠道。

　　2014 年出台的新预算法和43 号文强调政企分开，加强地方政府债务管理，但城投债的属性问题没有完全解决。地方政府则借道PPP、各类投资基金等举债融资。2014年127号文后金融“创新”并未就此打住反而链条越拉越长，根本原因还是在于地方政府融资需求始终存在。

　　2016年11 月，国务院发布《地方政府性债务风险应急处置预案》，外界称为88号函，明确认定存量担保债务和存量救助债务不属于政府债务。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。力图打破部分城投债的政府隐性信用担保，推动地方债务问题解决，完善信用风险定价。[page]分页标题[/page]

　　2017年5月份，财政部等六部委发布50号文，进一步规范地方政府举债融资行为。43号文以后，地方政府债券的大量发行，地方政府举债融资已经明显规范。此次财预50号文的重点更多的在融资担保行为。

　　2017年11月，财政部发布“92号文”，规范政府和社会资本合作(PPP)项目。随后，为规范中央企业有序参与PPP项目并有效防范经营风险，国资委于11月17日发布192号文，规范中央企业PPP业务风险管理。

　　2018年3月26日，财政部公布了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，用13项举措来加强地方债全链条管理，妥善化解累积的债务风险。设置地方债总额天花板， 2018年限额约为21万亿。

　　2018年3月30日，财政部财金司发布23号文，《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》。要求金融企业除了购买地方政府债券外，不得直接或间接为地方政府提供融资。并明确了国有金融企业在参与地方建设融资时的两大重点，一是加强“穿透式”资本金审查，二是审慎评估还款能力，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，并对投资基金、资管业务、金融中介服务、PPP等具体模式中存在的违法违规举债进行了规范。

　　“冻房”调控意在地方债务

　　从上述中央层面的种种举措来看，约束地方政府资金来源成为当前的重点。但是，对于并没有纳入地方政府债务的地方融资平台来说，这些平台的抵押品就是土地。

　　过去20年中，土地财政在中国经济中的作用日益上升。地方政府先从农民那里征收土地，将之注入融资平台，以此作为抵押品，向银行借款以撬动更多的资金进行投资。从这个角度看，土地及其附属的楼市是关键点。

　　3月底以来，越来越多的三四线城市开始收紧调控加入“限售”行列。3月31日下午，中国楼市再响惊雷。海南省出台有史以来力度最大的楼市调控，进一步要求禁售5年。禁售成为越来越鲜明的楼市调控举措。

　　从债务角度看，任何金融危机本质上都是债务危机。地方政府债务的抵押品，楼市不涨不跌是当下最理想的状态。毕竟一旦房地产价格长期低迷，土地的出让价格和作为抵押品价值都将下跌。

　　这时，地方政府为了偿债，可能需要出让更多的土地，从而导致地价进一步下跌，进而形成债务-通缩现象。届时，对于去债务去杠杆的难度将进一步增大。甚至可能最后，为了刺激增长，逃离债务通缩现象，政府部门杠杆率再度持续走高，出现爆发性增长，类似可以参考2016年情况。

　　同时，地方政府本级财政收入一直低于本级财政支出，地方财政赤字的弥补，主要依靠中央财政转移支付和地方基金收入中的土地出让金收入。而土地出让金收入占比一直稳定在一半左右，成为许多地方政府的主要可支配财力。显然，地方政府资金来源受约束之后，当地房地产状况对于地方政府的偿债能力非常关键。这也为“冻楼”提供了更强动因。